【特許經(jīng)營】商業(yè)特許經(jīng)營行政監(jiān)管之備案監(jiān)管
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更新日期：2020-07-13 04:17:00
來源：北京奕明律師事務(wù)所
無論是作為行政法規(guī)的《商業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例），還是作為部門規(guī)章的《商業(yè)特許經(jīng)營備案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《備案辦法》），從法律分類角度看都屬于行政法范疇，而行政法所天生具備的特點(diǎn)之一就是為維護(hù)社會(huì)秩序，規(guī)范某一行業(yè)或領(lǐng)域而賦予政府一定的行政管理權(quán)力，同時(shí)賦予其在該行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的行政監(jiān)管義務(wù)。《條例》的第一條：為規(guī)范商業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)，促進(jìn)商業(yè)特許經(jīng)營健康、有序發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)秩序，制定本條例。開宗明義地指出了《條例》的立法目的，同時(shí)在《條例》第五條也賦予了各商務(wù)主管部門對(duì)商業(yè)特許經(jīng)營的行政管理權(quán)利和義務(wù)。《備案辦法》的規(guī)定中也同樣有相應(yīng)的規(guī)定。從《條例》和《備案辦法》的立法目的不難看出，商業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管行為根本宗旨，從規(guī)范經(jīng)營的角度看，是為了規(guī)范特許經(jīng)營管理和市場(chǎng)的發(fā)展，使我國的商業(yè)特許經(jīng)營迅速與國際接軌，符合時(shí)代發(fā)展的潮流；從市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的眼光看，就是不斷增強(qiáng)商業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)中特許人和被特許人依法經(jīng)營的管理意識(shí)和法律意識(shí)，促進(jìn)商業(yè)特許經(jīng)營市場(chǎng)向穩(wěn)定與健康的方向發(fā)展，切實(shí)保護(hù)特許人的經(jīng)營資源和商業(yè)秘密，保障被特許人的商業(yè)利益和合法權(quán)益。
特許經(jīng)營具有多重特征，從一定角度來看，它與上市公司一樣，具有融資功能，特許人是否具備必要的條件，事關(guān)特許經(jīng)營的成敗和加盟者的投資安全及利益；又因該經(jīng)營模式必然涉及廣大社會(huì)群體，特別是弱勢(shì)群體的公眾性融資或商業(yè)投資活動(dòng)，一旦出現(xiàn)較大問題，即帶有集中性、爆發(fā)性，不僅危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，更會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。從某種角度上看，《條例》的實(shí)施過程其實(shí)就是商務(wù)主管部門的行政監(jiān)管過程。就《條例》和《備案辦法》規(guī)定的內(nèi)容上看，我國商業(yè)特許經(jīng)營備案行政監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(1)通過網(wǎng)站的管理
為配合《條例》的實(shí)施，根據(jù)《備案辦法》的相關(guān)規(guī)定商務(wù)部開發(fā)了《商業(yè)特許經(jīng)營管理系統(tǒng)》，它是一套網(wǎng)上的備案和管理系統(tǒng)，特許經(jīng)營企業(yè)均須通過該系統(tǒng)進(jìn)行備案申請(qǐng)，同時(shí)該系統(tǒng)也將成為各級(jí)商務(wù)主管部門監(jiān)管特許經(jīng)營企業(yè)的途徑，通過特許經(jīng)營企業(yè)的登記和備案管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督與管理，從簡(jiǎn)單、快捷、全面的角度完善商業(yè)特許經(jīng)營管理體制，規(guī)范商業(yè)特許經(jīng)營的市場(chǎng)秩序。
(2)屬地管理
屬地管理原則是確定商業(yè)特許經(jīng)營行政管轄的基本原則，無論是在商務(wù)部備案的特許經(jīng)營企業(yè)還是在省自治區(qū)直轄市備案的特許經(jīng)營企業(yè)，都是由企業(yè)工商登記住所地的市一級(jí)商務(wù)主管部門行使管理職責(zé)，比如罰款、責(zé)令停止非法經(jīng)營活動(dòng)、決定移送司法機(jī)關(guān)處理等。但是在監(jiān)督管理中如出現(xiàn)需要撤銷備案的情形，市一級(jí)的商務(wù)管理機(jī)關(guān)只能提請(qǐng)備案機(jī)關(guān)行使備案撤銷權(quán)，備案管理機(jī)關(guān)會(huì)依據(jù)市一級(jí)商務(wù)管理機(jī)關(guān)調(diào)查報(bào)告，視情形作出是否同意撤銷備案的決定。
本地商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)外地特許經(jīng)營企業(yè)有違規(guī)情形的，可以提請(qǐng)共同的上級(jí)商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)直接處罰或指定處罰，也可以直接建議違規(guī)企業(yè)所在地的市級(jí)以上的商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)予以處罰。
(3)分級(jí)管理
根據(jù)《商業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第五條的規(guī)定，商務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)全國范圍內(nèi)的特許經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；省、自治區(qū)、直轄市人民政府商務(wù)主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府商務(wù)主管部門依照本條例規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。
從上述規(guī)定中首先應(yīng)該區(qū)分備案管理和監(jiān)督管理是不同的概念，目前的備案管理是兩級(jí)管理，而監(jiān)督管理是三級(jí)管理，即商務(wù)部、省自治區(qū)直轄市商務(wù)管理機(jī)關(guān)、設(shè)區(qū)的市級(jí)商務(wù)管理機(jī)關(guān)均為有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)。
上級(jí)商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)作出的決定可以變更和撤銷，上級(jí)行政管理機(jī)關(guān)可以直接對(duì)所轄內(nèi)的特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與處罰。
（1）特許經(jīng)營企業(yè)備案的原始登記管理
我所說的原始登記，就是特許經(jīng)營企業(yè)的初次備案登記，由于商務(wù)部設(shè)置的備案系統(tǒng)是由備案特許經(jīng)營人在網(wǎng)上完成，因此為了防止特許人在備案時(shí)提供的資料和備案以后的資料不一致，設(shè)定了原始備案資料未經(jīng)許可不得變更的功能，也就是說特許經(jīng)營企業(yè)在初次獲準(zhǔn)通過備案的資料是不得隨意變更的。商務(wù)行政管理機(jī)關(guān)也正是根據(jù)原始登記資料和基本情況對(duì)特許經(jīng)營人進(jìn)行監(jiān)督與管理的，也就是說只要特許經(jīng)營人首次向備案機(jī)關(guān)提交的資料獲準(zhǔn)了備案，那么該經(jīng)營企業(yè)在正確的監(jiān)督指導(dǎo)下，只會(huì)走向更加成熟的經(jīng)營狀態(tài)，該企業(yè)的誠信度只會(huì)逐步提高，經(jīng)營管理模式只會(huì)逐步走向完善。
（2）特許經(jīng)營企業(yè)備案的變更登記管理
根據(jù)《備案辦法》第七條的規(guī)定，特許人的備案信息有變化的，應(yīng)當(dāng)自變化之日起30日內(nèi)向備案機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更；同時(shí)第八條規(guī)定，特許人應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前將其上一年度訂立、撤銷、續(xù)簽與變更的特許經(jīng)營合同情況向備案機(jī)關(guān)報(bào)告。
上述規(guī)定首先從行政管理的角度要求了特許人主動(dòng)向備案機(jī)關(guān)進(jìn)行備案變更，其次通過備案系統(tǒng)的設(shè)置與備案機(jī)關(guān)的監(jiān)管確保變更的內(nèi)容更趨完備完善，最后實(shí)現(xiàn)的就是確保特許經(jīng)營秩序的健康發(fā)展。
（3）特許經(jīng)營企業(yè)備案的撤銷備案登記的管理
根據(jù)《備案辦法》第十一條規(guī)定，有以下情形之一的，應(yīng)該撤銷備案登記：
（一）因特許人違法經(jīng)營，被主管登記機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；
（二）備案機(jī)關(guān)收到司法機(jī)關(guān)因?yàn)樘卦S人違法經(jīng)營而作出的關(guān)于撤銷備案的司法建議書；
（三）特許人隱瞞有關(guān)信息或者提供虛假信息經(jīng)查證屬實(shí)的；
（四）特許人自行注銷的。
根據(jù)上述規(guī)定，無論是從橫向還是縱向的角度賦予行政監(jiān)管機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理職能，也就是說如果特許人在經(jīng)營中不依法經(jīng)營，在履行合同中不盡忠實(shí)義務(wù)，都可以通過撤銷備案的管理職能達(dá)到規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為的目的。
（1）政府參與與行政監(jiān)管相結(jié)合
從商務(wù)部《商業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》到國務(wù)院《條例》以及商務(wù)部《備案辦法》和《商業(yè)特許經(jīng)營信息披露管理辦法》的出臺(tái)，首先反映了我們國家商業(yè)特許經(jīng)營的迅猛發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)該關(guān)注到政府對(duì)于行業(yè)經(jīng)營管理及其秩序的重視程度，但是《條例》并沒有將特許經(jīng)營納入審批的范圍而是通過備案的方式加以約束，其目的在于宏觀調(diào)控，微觀管理，通過政府的參與和商務(wù)主管部門的協(xié)調(diào)管理，將特許經(jīng)營納入規(guī)范化的軌道，充分體現(xiàn)了政府參與和行政監(jiān)管的一個(gè)“度”。
（2）公開告知與公眾查詢相結(jié)合
登錄商業(yè)特許經(jīng)營管理系統(tǒng)網(wǎng)站，我們會(huì)清晰地看到該系統(tǒng)不僅有用于備案管理機(jī)關(guān)公開告知的“備案統(tǒng)計(jì)”、“最新備案公告”等公示性的設(shè)置，同時(shí)還有用于公眾查詢的“備案查詢”功能，可以提供任意公眾隨時(shí)隨地的網(wǎng)上查詢服務(wù)。通過兩種不同渠道的功能，可以讓特許人的經(jīng)營行為完全掌控于政府職能部門之手，同時(shí)因?yàn)檎W(wǎng)站公示公信的效力，也讓所有的準(zhǔn)被特許人具有較強(qiáng)的交易安全感。
（3）主動(dòng)查處與投訴處理相結(jié)合
《條例》第四章和《辦法》第十一條、第十五條、第十六條都規(guī)定了行政處罰的種類和幅度，從這些規(guī)定我們很清楚地看出處罰的力度是循序漸進(jìn)、由淺入深的；同時(shí)我們?cè)谏虡I(yè)特許經(jīng)營管理系統(tǒng)中設(shè)置了公眾投訴的專項(xiàng)欄目，將公眾投訴作為《條例》和《辦法》規(guī)定的實(shí)現(xiàn)有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)主動(dòng)查處職能的重要線索，有利于實(shí)現(xiàn)“訴”、“管”、查”的有效結(jié)合與聯(lián)動(dòng)。
（1）商務(wù)部職責(zé)
《條例》第五條規(guī)定：國務(wù)院商務(wù)主管部門依照本條例規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)全國范圍內(nèi)的特許經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；第八條規(guī)定：跨省、自治區(qū)、直轄市范圍從事特許經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)該在國務(wù)院商務(wù)主管部門備案。
