【特許經(jīng)營(yíng)】試述特許經(jīng)營(yíng)行政處罰的告知程序
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更新日期：2020-07-14 07:08:00
來(lái)源：北京奕明律師事務(wù)所
2008年11月12日，商務(wù)部在北京召開(kāi)了《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)行政處罰程序規(guī)定（草案）》專家座談會(huì)，聽(tīng)取了各行業(yè)專業(yè)人員的意見(jiàn)和建議。這次座談會(huì)的召開(kāi)，意味著特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)的主要管理部門(mén)即商務(wù)部對(duì)特許人的行政處罰將更加規(guī)范，同時(shí)處罰力度也將加大。此外，對(duì)特許人的行政處罰不僅僅限于商務(wù)部門(mén)。根據(jù)特許人的違法種類及《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，工商行政管理部門(mén)及公安部門(mén)對(duì)特許人也有行政處罰權(quán)。特許人涉嫌偷漏稅的，稅務(wù)部門(mén)也可對(duì)其作出行政處罰。
行政處罰無(wú)論是由哪個(gè)機(jī)關(guān)作出，也無(wú)論該機(jī)關(guān)是否有具體的處罰程序規(guī)定，處罰機(jī)關(guān)處罰特許人時(shí)，必須履行《行政處罰法》規(guī)定的告知義務(wù)，否則會(huì)造成行政處罰無(wú)效的后果。當(dāng)然，被告知也是特許人在行政處罰活動(dòng)中的一項(xiàng)法定的重大權(quán)利！
《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?？梢?jiàn)，告知是《行政處罰法》旨在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、規(guī)范行政處罰活動(dòng)的一種必經(jīng)程序。它對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，是法定的權(quán)利，而對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是法定的義務(wù)。但是，《行政處罰法》設(shè)定告知程序作為實(shí)施行政處罰的一個(gè)重要程序，僅有原則性規(guī)定，實(shí)踐中做法亦不統(tǒng)一。本文試就履行告知程序的有關(guān)問(wèn)題作一探討。
根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定之前，向當(dāng)事人履行告知義務(wù)。至于應(yīng)提前多長(zhǎng)時(shí)間告知，法律沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)主要有三種做法：
（一）告知處罰結(jié)果
實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在告知擬處罰結(jié)果時(shí)，往往會(huì)有以下幾種情形：
（1）告知擬處罰的所有種類，不明確是哪一種。比如將作出罰款或者吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
（2）告知擬處罰的上下限，不明確具體數(shù)額。比如將作出10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款。
（3）告知擬處罰的單一處罰種類，比如將作出罰款的行政處罰，但不明確罰款的數(shù)額。
（4）告知擬處罰的單一處罰種類，需要罰款時(shí)，明確告知罰款的數(shù)額。
出現(xiàn)前三種情形，行政機(jī)關(guān)的理由是法律只規(guī)定了應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，沒(méi)有要求告知詳細(xì)的數(shù)額，考慮到在正式作出處罰前留有余地，僅原則地告知擬處罰內(nèi)容與法不悖。
前三種情形雖然從形式上看，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了告知義務(wù)，但實(shí)質(zhì)上未能讓當(dāng)事人充分行使申辯權(quán)，應(yīng)視為未履行告知義務(wù)。因?yàn)楫?dāng)事人只有知道了具體的處罰結(jié)果，才能有針對(duì)性地申辯，如果無(wú)從知曉其將要承擔(dān)的行政法律責(zé)任，當(dāng)事人將無(wú)法申辯或者不敢申辯。故行政機(jī)關(guān)的告知內(nèi)容應(yīng)具體確定，否則就有違反告知程序的嫌疑。
（二）告知認(rèn)定的事實(shí)、處罰的理由及依據(jù)
當(dāng)事人行使陳述、申辯權(quán)，就是針對(duì)行政機(jī)關(guān)告知的處罰事實(shí)、理由和依據(jù)作出陳述、申辯。當(dāng)事人是否確有行政機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)？調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)是否錯(cuò)誤？是否有強(qiáng)有力的證據(jù)支持？處罰所依據(jù)的法律是否已經(jīng)修改、廢止或失效？依據(jù)的法律條款是否準(zhǔn)確具體？等等。因此，行政機(jī)關(guān)在履行事先告知義務(wù)時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取并盡量記錄。
應(yīng)當(dāng)注意的是，行政機(jī)關(guān)必須將證據(jù)告知當(dāng)事人。如果不向當(dāng)事人告知證據(jù)，就削弱了當(dāng)事人進(jìn)行陳述或申辯的針對(duì)性，這實(shí)際上是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的變相剝奪。此外，行政處罰程序是準(zhǔn)司法程序，行政機(jī)關(guān)提取證據(jù)也應(yīng)遵守《最高人民法院關(guān)于行政處罰訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。鑒于此，如果行政機(jī)關(guān)不向當(dāng)事人告知證據(jù)，比如鑒定結(jié)論，當(dāng)事人就無(wú)法對(duì)鑒定人是否具有鑒定資格、鑒定程序是否合法、鑒定結(jié)論是否充分等提出異議或申辯，當(dāng)事人的程序權(quán)利同樣被剝奪了。
但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一般只向當(dāng)事人告知行政處罰的事實(shí)、依據(jù)、處罰內(nèi)容，而不告知行政處罰的證據(jù)。這種做法是違反《行政處罰法》的，在之后可能涉及的行政訴訟中也會(huì)因程序違法而導(dǎo)致敗訴。正確的做法是：將案件的事實(shí)、理由（即證據(jù)）、依據(jù)（即法律依據(jù)）、處罰的內(nèi)容全部告知當(dāng)事人。
（三）告知陳述、申辯權(quán)
陳述權(quán)是指當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)給予行政處罰所認(rèn)定的事實(shí)及適用法律是否準(zhǔn)確、適當(dāng)，陳述自己對(duì)事實(shí)的認(rèn)定以及主觀的看法、意見(jiàn)，同時(shí)也可以提出自己的主張、要求的權(quán)利。申辯權(quán)是指當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的指控、證據(jù)，提出不同的意見(jiàn)，進(jìn)行申辯，以正當(dāng)手段包括要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，駁斥行政機(jī)關(guān)的指控以及駁斥行政機(jī)關(guān)提出的不利證據(jù)的權(quán)利?！缎姓幜P法》規(guī)定不聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯的，行政處罰無(wú)效。
實(shí)際上，當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)的行使，貫穿于行政處罰全過(guò)程中。首先，在簡(jiǎn)易程序中，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定之前，必須聽(tīng)取當(dāng)事人對(duì)事實(shí)的陳述與申辯，以及當(dāng)事人對(duì)行政處罰的意見(jiàn)，如果意見(jiàn)是正當(dāng)?shù)?，提出的事?shí)和理由成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。其次，在一般程序中，只要是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，當(dāng)事人可以隨時(shí)提出陳述和申辯，執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的陳述和申辯應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名或者蓋章，作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)之一。第三，特別規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人的申辯和聽(tīng)證而加重處罰。
